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大理市洱海再生水厂项目绿色PPP项目典型案例

网络 12064 2021年09月06日
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01.项目概述

(1)项目背景。洱海,是云南九大高原淡水湖泊之一,流域面积2565平方公里,入湖河流117条,涉及大理市、洱源县16个乡镇,约83.3万人。洱海是大理人民的“母亲湖”,是大理主要饮用水源地,是苍山洱海国家级自然保护区的重要组成部分。2015年1月习大大总书记视察大理,对洱海保护作出重要指示,省委、省政府领导班子多次亲临大理调研引导,对落实好习总书记重要指示精神,全力以赴保护好洱海提出了明确要求。由于洱海周边农业面源污染严重、环湖截污系统建设不完善、已有污水处理设施规模小且运行不稳定等原因,洱海的环境承载力及水质呈不断下降的趋势,处于关键的、敏感的、可逆的、营养状态转型时期。经科学论证,大理州、市人民政府决定实施大理洱海环湖截污PPP项目。

(2)项目基本情况。大理洱海环湖截污PPP项目是国家财政部第二批PPP示范项目,按照“依山就势、有缝闭合、管渠结合,分片收处、集中处理、一次规划、分步实施”的原则,沿洱海在挖色、双廊、上关、湾桥、喜洲、大理古城新建了6座下沉式污水厂,水厂处理规模为近期(至2020年)5.4万立方米/日,远期(至2030年)11.8万立方米/日,出水达到国家一级A类排放标准;在环洱海东岸、北岸、西岸铺设污水管(渠)约231公里,建成污水提升泵站11座,尾水提升泵站3座,塘库(梨花潭塘库)1座,服务范围约66.41平方公里,服务人口65.28万人(2050年),截污主干管居住区覆盖率达到100%,河道截污干管覆盖率达到100%。

(3)社会资本方概述。社会资本方中国水环境集团是国家开发投资集团旗下专业的水环境业务平台,是国内领先的综合水环境投资营运服务商,拥有强大的投资能力和系统技术,以及经验丰富的研发、投资、设计、建设、运营、管理团队,旗下拥有高品质下沉式再生水系统及综合治理类国家级示范项目。

中国水环境集团在水环境综合治理、海绵城市、水源地保护、供水服务、污水处理、污泥处理、中水回用等领域具有强大的投资能力、领先的系统技术和成熟的管理团队,项目依托集团技术、管理、资金优势,为政府提供高效的环境基础设施和供给服务。

(4)项目实施过程

1)协议签订2013年9月启动环洱海排污现状调查及环洱海截污初步规划方案编制,于2013年12月完成;2015年1月通过洱海环湖截污工程规划评审;2015年4月完成可研报告编制,2015年9月获得省发改委批复。2015年9月项目环评获州环保局批复;2016年8月,项目土地利用规划调整获省国土资源厅批复。2016年5月,项目征占地的土地利用规划调整修编获省国土厅批复。

2015年8月18日和8月21日,经过两轮竞争性磋商确定了中国水环境集团有限企业作为预中标社会投资人,并在中国政府采购网进行公示,2015年9月23日正式签订PPP项目合作协议。

2)项目建设2016年4月项目正式开工建设,期间经过三轮提速,于2018年6月提前9个月完工。其中,双廊下沉式再生水厂于2018年9月17日获环保验收批复,于9月19日获运营批复。上关、挖色、湾桥、喜洲、古城五座下沉式再生水厂于2018年12月17日通过环保验收,于2018年12月26日获得环保验收备案,2018年12月28日完成项目六座下沉式再生水厂和泵站的竣工验收,2019年1月11日获运营批复。污水管网于2019年9月1日开始进入正式运营阶段。

02.项目亮点

(1)统筹专项资金,让政府轻装上阵——通过前后补贴令的方式缓解政府支出压力。其实PPP模式是将政府传统债务融资的方式转变为向社会资本购买服务的方式,只是从全生命周期的角度考虑,PPP模式的成本要小于政府传统融资、建设、运营的模式,不意味着政府财政不再需要承担任何支出责任。所以,为了保持良好健康的政府财政状态,在PPP模式下,政府方仍应采取合理方式,降低政府付费压力。

为了减轻大理财政负担,云南省政府给予了本项目大力的支撑。首先,批准了大理收取洱海风景名胜资源保护费的申请,扩充了大理市财政收入来源,同时还承诺由省财政给予本项目适度的财政补贴。大理市政府将充分利用该等财政资源,采用前后补贴结合的方式降低财政付费压力,即:在建设期,大理市政府将收取的洱海资源保护费及其他政府补贴资金等作为建设期补贴投入项目建设,用于冲抵项目总投资,进而调减政府购买服务费;项目投入运营后,政府方将洱海资源保护费及其他政府补贴专款专用支付本项目政府购买服务费,既保证了项目支付资金来源,又降低了政府一般性公共预算支出的压力。

(2)机制创新,把好运营关—项目可用性付费部分在全生命周期内进行绩效考核。目前,国内大部分PPP项目将可用性付费部分设置为项目企业的投资成本和对应的合理回报,而绩效考核付费部分则设置为运营维护成本和对应的合理回报。即项目企业在项目建设竣工验收后,其投资成本和对应的合理回报基本可以无风险收回。

而在本项目中,项目企业的投资成本和对应的合理回报并非通过竣工验收即可全部收回。通过测算,本项目运营维护成本和对应的合理回报约占政府购买服务费年付费金额的5%-7%,投资成本和对应的合理回报约占政府购买服务费年付费金额93%-95%。但是通过竞争性磋商,项目通过竣工验收后,项目企业仅可确保获得政府购买服务费年付费金额的85%,剩余的15%需要与截污干管(渠)运营维护绩效考核挂钩。该种设置实现了可用性部分在全生命周期的考核,可以激励项目企业在运营期内高质量地对项目进行运营维护。

03.项目运作模式

(1)项目实施主体。2015年10月29日,按照“利益共享、风险共担、长期合作、肝胆相照”的原则,由代表政府方的大理洱海保护投资建设有限责任企业(出资0.629937亿元,占股权投资比例的10%)与中国水环境集团有限企业(出资5.669433亿元,占股权投资比例的90%)合资组建SPV企业,即大理洱海生态环境治理有限企业,由SPV企业负责项目的实施。

(2)回报机制。污水处理厂采用BOT(建设-运营-移交)模式,合作期限30年(含三年建设期),运营期内政府方按污水处理既定污水处理服务单价和处理量向项目企业支付污水处理服务费,本项目初始污水处理服务费单价为1.1元/立方米。污水收集干渠、管网、泵站采用DBFO(设计-建设-融资-运营)模式,合作期限18年(含3年建设期)。政府采用购买服务的方式,向项目企业支付政府购买服务费,分为可用性付费和运营维费,政府根据“一次考核,分期支付”的原则,根据可用性绩效考核和截污干管(渠)工程运营维护的绩效考核结果,每年向项目企业支付政府购买服务费年付金额的的85%。并建立付费调价机制,其中运营维护“依效付费”占政府购买服务费15%。

(3)投融资情况。2015年9月云南省发改委以“云发改资环﹝2015﹞1217号”批复大理洱海环湖截污工程PPP项目可研报告,批复投资45亿元,批复近期(2016年-2020年)计划投资34.9亿元,PPP协议签约控制价29.8亿元。

截止目前,项目累计完成投资32.8亿元。项目建设资金按协议由社会投资人融资筹集,政府在项目建设中只做协调、统筹、监管等工作,不直接参与项目建设和资金筹集。大理洱海环湖截污PPP项目被列入财政部第二批示范项目,9月30日财政部官方网站进行了公示,已获批的6.72亿元的专项资金现已全部到位,用于项目企业政府方的注册资本以及项目建设的专项补贴。

2017年6月,项目企业与国家开发银行签订贷款协议,取得22.8亿元项目贷款资金。贷款期限18年,并给予了基准下浮10%的贷款利率优惠,融资全额用于大理市洱海环湖截污工程项目建设。2018年1月8日,国家开发银行22.8亿元项目贷款资金资已全部到位,为项目有序推进提供了资金保障。

(4)项目效益

1、大理洱海环湖截污PPP项目是一项功在当代、利在千秋,造福子孙后代的基础性工程。项目创新提出并采用“海绵农田”技术体系,实现污水就近分片处理,尾水进入湿地净化,或作为城市景观用水、农业灌溉水源,每年减少从洱海抽清排污2000万吨。污水处理末端产生的污泥通过低温干化技术进行浓缩脱水,脱水后的污泥再进行污泥堆肥,制成有机肥回用于农田和林业施肥,实现资源化利用,真正体现物有所值。

2、该项目投入运营后被住建部评为“十三五”国家水专项成果转化示范基地。

3、“保护洱海、久久为功”,社会资本方与上海交通大学携手,积极帮助培养大应当地环保人才,设立了“洱海保护人才教育基金”践行习大大总书记“生态文明思想”,为洱海保护的管理人才、技术人才培养提供帮助。

04.借鉴价值

(1)破解高原湖泊治理难题。洱海是典型的堰塞湖,高原湖泊的治理一直是世界难题。该项目采用自主常识产权技术进行设计、建设和运营,项目实施后,洱海水质和水生态改善效果明显,2017年洱海全湖水质实现6个月Ⅱ类、6个月Ⅲ类,2018年、2019年洱海全湖水质连续两年实现7个月Ⅱ类、5个月Ⅲ类,未发生规模化蓝藻水华,主要水质指标变化趋势总体持向好,河道水生植物河底覆盖率逐渐上升,该项目的成功实践对高原湖泊的水环境治理具有重要的借鉴意义。

(2)州、市政府联合,高位推进项目。大理州、市政府共同与社会资本方签订项目合作协议,成立了州、市项目领导组并从大理市各职能部门抽调骨干成立项目建设指挥部,由市委常委、副市长任指挥长,分管副市长和相关职能部门行政一把手任副指挥长,集中办公,简化办事流程,大幅度提升了工作效率和工作质量,高位推进项目实施,在与洱海水质变化临界点“赛跑”中起到非常重要的作用。

(3)项目实施因地制宜,专业的人干专业的事,将“负资产”变为“正资产”。洱海是大理的核心魅力所在,而该项目紧邻洱海,建成传统地上水厂将严重破坏洱海美景,项目开工前,中国水环境集团建议采用自主常识产权的全地埋式污水处理系统在不增加投资的前提下将6座传统地面污水厂变更为下沉式污水厂,设计变更方案通过专家评审,获得政府批准,从而节约地面空间约160亩,对周边环境影响范围减少约1400亩,地面区域可结合洱海生态旅游规划,建设零排放的高品质的临海公园、游客服务中心、生态停车、自驾游营地等配套服务设施,实现水环境治理和绿色发展有机融合,减轻政府财政压力,提高周边居民的生活幸福感,达到政府、公众和社会资本的共赢,将“负资产”变成“正资产”,体现了“专业的人干专业的事”,为洱海旅游锦上添花,具有更长远的生态和经济价值。

(4)引进第三方造价审计和财务审计强化监控项目成本。引进第三方监审机构,开展项目建设全过程的造价审计和财务审计,确保项目建设过程中的施工量、施工质量等及时纠正的处理,减少人为因素对项目建设质量的影响。同时由第三方对项目运营后的成本进行监审,为政府付费和调价提供依据。项目已经连续稳定运行12年,累计处理可降解有机废物总量超过200万吨。2019年,项目累计处理可降解有机废物总量超过35万吨,累计外送净化生物质燃气量815万立方米。

(5)引进第三方质量检测机构确保质量。招标省级或以上具有水利工程质量检测资质认定计量认证证书或建设工程质量检测资质认定计量认证证书的第三方质量检测机构,对整个工程质量进行公平、公正、合理评价,开展厂、站桩基础检测、基坑监测、环湖管道闭水试验、环湖管道CCTV检测等工作,确保截污干管建设质量合格,切实避免干管质量问题引发的渗漏对洱海生态环境的影响。

(6)智慧化管控,科学考核,数据透明,付费有据。与项目建设同步搭建了完善的智慧监管系统,项目运营后实现污水收集和处理结果数据透明化,结合项目绩效评估办法,利用智慧监管系统提供的污水处理量和水质在线监控数据,实时形成绩效评估结论,全过程监控项目运营效益,实现处理有数据,付费有依据,绩效考核标准客观统一、效益直观,治理成果可视,运营成本可控,绩效考核实时高效务实有据。

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